नेपाल राज्यको पूनर्संरचना अवधारणा पत्र

-राजेन्द्र लाल/बिष्णू राज भट्ट  

ग्रामिण वातावरण विकास केन्द्र, डँडेलधुरा  

प्रस्तुत अवधारणा पत्रको मुख्य उदेश्य राज्यको पूनर्संरचना, संघिय संरचना र श्रोत साधन माथिको पहुँच नियन्त्रण जस्ता मुख्य विषयहरूको सैद्धान्तिक अवधारणा तथा संघिय विश्व परिवेश र अनुभवहरू समेतको संक्षेपिकरण गरी विषयवस्तुमा प्रवेश गर्न खुल्ला बहसको वातावरण तयार गर्नु रहेको छ । नेपालको पछिल्लो राजनीतिक परिवेशलाई आधार मानी प्रस्तुत विषयका सर्न्दर्भमा उपलब्ध साधन र श्रोतका आधारमा यो सैद्धान्तिक अवधारणा पत्र प्रस्तुत गर्ने अनुमति चाहन्छु ।

क)   राज्यको पूनर्संरचना

राज्यको संरचनामा फेर बदल गरी यसको खाका वा स्वरूप नयाँ ढंगले निर्माण गर्ने प्रक्रिया नै राज्यको पूनर्संरचना हो । देशको शासन व्यवस्था कस्तो हुने ? राज्यको शासकीय स्वरूप कस्तो हुने ? के कस्ता राज्य संचालनका अधिकारहरू कुन निकायमा रहने ? कुन सीमा भित्र रहेर शक्ति र अधिकारको बाँडफाँट तथा प्रयोग गर्ने ? भन्ने जस्ता कुराहरूमा नागरिकहरूको तह देखि नै स्वतन्त्र बिचार प्रकट गर्न पाउने गरी सहभागिता, पारदर्शिता, जबाफदेहता, समावेशीकरण, जन इच्छाको कदर, नागरिकको राज्य प्रतिको दायित्व र स्वामित्व एवं अपनत्वको सुनिश्चितता जस्ता विषयहरूमा राज्यको पुनःसंरचनाको कार्यसूची भित्रका अन्तर बस्तुहरू हुन् ।

नेपालको अन्तरिम संविधान २०६३ को धारा १३८ को उपधारा २ मा उच्च स्तरीय राज्य प्रणाली संरचना आयोग गठन गर्ने तथा शासकीय स्वरूप निर्धारण समिति मार्फत माथि उल्लेखित विषय बस्तुहरूको कार्य सम्पादन गरी संघिय संरचनालाई संवैधानिक सुनिश्चितता प्रदान गरिएको पाइन्छ । संविधान सभाले नेपाल संघिय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्यको रूपमा घोषित प्रतिबद्धताको यस पृष्ठभूमिमा, संविधान सभाद्वारा जारी हुने नयाँ संविधानका विषयवस्तु संघिय स्वरूपको हुने बारेमा सहमति भएको पाइन्छ ।

ख) संघिय शासन प्रणाली एवं संघिय राज्य संरचनाको अवधारणा

१८ औं शताब्दी देखी राजनैतिक क्षेत्रमा प्रयोग हुन थालेको संघियताको शाब्दिक अर्थ एकता भन्ने बुझाउँछ । संघिय राज्य संरचनाले केन्द्रीय सरकार र प्रदेश वा प्रान्तीय सरकार गरी दुई अलग अलग शासकीय केन्द्रहरू निर्माण गरी राज्य शक्तिलाई विभिन्न सीमामा वर्गीकरण गर्दछ । संघात्मक राज्यमा केन्द्रीय कार्यपालिका र विधायिका झैं प्रदेशमा पनि निर्वाचित कार्यपालिका र विधायिका हुन्छ । नीति र निर्माणको बहु केन्द्र हुनु नै संघात्मक राज्यको निशानी हो ।

अमेरिका र भारत जस्ता संघिय राज्य संरचनामा केन्द्रीय सरकारले खास गरी व्यापारिक शक्तिलाई सिमाकृत गरी प्रदेशलाई सुम्पन्छ र प्रदेश सरकारले नागरिक सँग कारोबारमा कर उठाउन पाउने अख्तियारी पाउने हुँदा जनताका प्रत्यक्ष सरोकारका विषयहरूमा सेवा उपलब्ध गराउन संलग्न हुन्छ । संविधान अर्न्तर्गत स्थापना हुने विभिन्न प्रदेशहरू बीचको आन्तरिक सम्बन्ध र प्रदेश तथा केन्द्रीय सरकार बीचको परिभाषित सम्बन्धलाई नै मुलुकको संघिय राज्य संरचना भनिन्छ । राज्यका आर्थिक तथा राजनैतिक शक्तिलाई प्रदेश तथा केन्द्र सरकार गरी दुई तहको सरकारमा विभाजन गरी राज्य संचालन गर्ने प्रणालीलाई संघिय राज्य संरचना भनिन्छ ।

१)    संघात्मक संरचना किन ?

संघिय संरचना र यसको स्वरूप मुलुकको आर्थिक विकासको स्तर, जनसंख्याको आकार वा भौगोलिक र इलाकाको विस्तारले निर्धारण गर्ने नभई त्यस मुलुकको आफ्नै विशिष्टताले निर्धारण गर्ने विषय हो । अनुभवले के देखाएको छ भने चीन जस्तो ठूलो आकारको जनसंख्या र भू इलाका भएको मुलुकमा संघिय स्वरूप आवश्यक परेन भने सानो आकार भएको मुलुक जस्तै बेल्जियम तथा अस्ट्रियामा संघिय संरचना आवश्यक ठानियो । संघियताको आवश्यकता सम्बन्धित मुलुकमा रहेका जनताहरूको सामुदायिक अस्तित्व, धार्मिक, सांस्क्रितिक, आर्थिक तथा यहां सम्म कि मनोवैज्ञानिक स्थितिले पनि निर्धारण गर्ने विषय हो ।

नेपाल एक बहुभाषिक, बहु जातीय तथा बहु सांस्कृतिक मुलुक हो । यहाँ कुनै पनि जाती, भाषा र संस्कृतिको चीन, फ्रान्स, इटाली र इन्डोनेसिया आदी मुलुकहरू जस्तो आधिपत्य छैन । त्यसो नभएतापनि केही सीमित जाती, भाषा, धर्म र संस्कृतिले मुलुकमा राज्य स्तरबाट संरक्षण पाई अन्य जाती, भाषा, धर्म र संस्कृति लाई शताब्दियौं देखी उपेक्षा गरेको तीतो सत्यले नै नेपाल अन्तः संघिय संरचनातर्फ गएको हो ।

अतः महिला, दलित, आदिवासी जनजाति, मधेशी, उत्पीडित, उपेक्षित र अल्पसंख्यक समुदाय, पिछडिएका क्षेत्र आदिका समस्याहरू समाधान गरी वर्गीय, जातीय, भाषिक, लैंगिक, सांस्कृतिक, धार्मिक र क्षेत्रीय भेदभाव अन्त्य गर्दै राज्यलाई समाबेशी र लोकतान्त्रिक बनाउन संघिय स्वरूप सहित राज्यको पुनः संरचना गर्नु पर्ने देखिन्छ । लोकतन्त्रमा निर्वाचित व्यवस्थापिका, निर्वाचित कार्यपालिका (सरकार), स्वतन्त्र न्यायपालिका, संवैधानिक सर्वोच्चता, दन्डहीनताको अन्त्य, मानव अधिकारका आधारभूत मान्यताहरूको पालना, जनतामा र्सार्वभौमसत्ता र समाबेशीय ढाँचा हुन जरुरी छ ।

२) संघिय संरचनाको औचित्य र फाइदाहरू

संघिय राज्य संरचना राजनैतिक, आर्थिक, सामाजिक तथा सांस्क्रितिक आधारहरूबाट उचित हुन सक्दछ । आर्थिक रूपले संघिय संरचना सार्वजनिक श्रोतहरू, बस्तु तथा सेवाहरूको भौगोलिक आधारमा भएको विविधता र त्यसको फाइदाका आधारमा तय गरिने विभिन्न तहको सरकारका रूपमा निर्धारित गरिन्छ । यसमा बस्तु तथा सेवालाई राष्ट्रिय, क्षेत्रीय -राज्य) तथा स्थानीय (समुदाय) तहमा विभाजन गरी पूनर्वितरणको अवधारणा समावेश गरिन्छ । अर्को अर्थमा भन्दा यस्तो क्षेत्रीय बस्तुको उपभोग त्यही क्षेत्र भित्रका जनतालाई गर्ने अवसर दिइन्छ । यसले जनसमुदायलाई आर्थिक विकासका कुराहरूमा सहभागी गराइनुका साथै उत्पादन वृद्धि गर्न समेत उत्साहित गर्दछ ।

सामाजिक, जातीय, भाषिक तथा भू बनौट समेतका आधारमा राज्य निर्माण गर्ने पनि अर्को संघिय राज्य संरचनाको आधार हो । यस्तो आधारमा संघिय संरचना दिँदा बहुमत सदर र अल्पमत कदरका आधारमा दिइन्छ । यसो गर्दा राज्य विखण्डित हूने, सामाजिक तथा सांस्क्रितिक आधार भत्कने, बहुमतको निरंकुशता वा अस्थिरता उत्पन्न हुने सम्भावना भए त्यहाँ यो आधारमा संघिय संरचना दिईदैन ।

बजार तथा सेवाहरू समेत विकेन्द्रीकरण भै स्थानीय तह सम्म पुग्ने हुँदा बहुभाषिक, बहु जातीय तथा बहू सांस्क्रितिक मुलुकमा संघिय संरचनालाई उचित मानिन्छ । आफ्नो भाषिक वा जातीय आधारमा आफ्नो वैकल्पिक श्रोत माथिको पहुँचमा सुविधा हुने हुँदा यसलाई संघिय राज्य संरचनाको मूल आधारका रूपमा पनि बुझिने गरिन्छ । सार्वजनिक सेवा पनि स्थानीय स्तरमा नै उपलब्ध हुने हुँदा नचाहिँदो जनसंख्याको केन्द्रीकरण तथा सहरीकरण पनि कम हुँदै जानेछ । राज्यहरू आपसी सद्भाव र सहयोगबाट अघि बढ्ने हुँदा उनीहरूको सामूहिक र समानुपातिक विकास पनि हुने देखिन्छ । यसरी संघिय राज्य संरचनाले आर्थिक विकासलाई टेवा पुर्याउँछ ।

संघिय राज्य संरचनामा केन्द्रीय राजनैतिक हस्तक्षेपबाट जनतालाई सुरक्षा समेत मिल्दछ । किनभने संघिय राज्य संरचनामा राज्यको राजकीय सत्तालाई मान्यता दिइएको हुन्छ । सीमित अवस्थामा केन्द्रलाई हस्तक्षेप गर्न सक्ने अख्तियारी समेत दिइने हुँदा अल्पसंख्यकहरुको मानव अधिकारको समेत सुरक्षाको प्रत्याभुती हून सक्दछ । अतः जनताहरूको अनाधिपत्य उन्मुक्ति तथा अवसरहरूको अभिवृद्धि जस्ता विभिन्न नागरिक स्वन्त्रताहरूको समेत भरपूर उपभोग गर्न पाउने हुन्छ । संघिय राज्य संरचनाले सार्वभौमिकता, अधिकार, श्रोत साधन र जिम्मेवारीको साझेदारी गर्दै राज्यलाई अधिकतम लोकतान्त्रिकरण गराउन, बहुल सांस्कृतिक र बहुल सामाजिक मुलुकलाई एकताको सूत्रमा गाँस्न, राज्य प्रति सबैको अपनत्व विकास गर्न श्रोत र साधनको बराबरी वितरण गर्न र आन्तरिक द्धन्दको शान्तिपूर्ण तरिकाबाट समाधान गर्न सहयोग गर्ने देखिन्छ ।

 ग) संघिय संरचनाका नमुना, संरचना, नीति तथा सिद्धान्त

 १. प्रान्तिय र केन्द्रिय सरकारबीच शक्तिको बाँडफाँड र अन्तरसम्बन्ध

राज्यसत्ता निर्माणको जग भनेको आर्थिक सामाजिक आधार नै हो । र्सबप्रथम राज्यको आवश्यकताका निम्ति आर्थिक जीवन निर्वाहका न्युनतम आवश्यक कुराहरु तथा न्युनतम भौतिक पर्ुवाधारहरु, भुमीलगायत प्राकृतिक श्रोत साधन हुनै पर्दछ । दोश्रो कुरा सामाजिक, सांस्कृतिक, भाषिक र मनोबैज्ञानिक एकरुपता पनि आवश्यक पक्ष हो । राज्यको पूनः संरचना भन्नाले देशको समग्र आर्थिक, राजनैतिक, सामाजिक तथा सांस्कृतिक ब्यवस्थाको पूनःसंरचना हो भने संघीय राज्य संरचना भन्नाले राज्य संचालनको शक्तिलाई बिभक्त गरी केन्द्र र प्रान्तमा बांडफांड गरी राज्य संचालन गर्ने तरीका हो । आ आफ्नो सामूदायिक बिशिष्टता, भौगोलिक स्थिति र प्राकृतिक श्रोत साधनहरुको पूर्ण परिचालनका लागि संघीय प्रणाली उत्तम हुने देखिन्छ । यो एक प्रकारको प्रतिबद्धता र समझदारीको शासन पद्धति पनि हो ।

संघीय राज्य संरचनाको कुरा गर्दा केही महत्वपूर्ण नमुनाहरु र सिद्धान्तहरुको बारेमा चर्चा गर्नु सान्दर्भिक देखिन्छ ।

क) बिभिन्न राज्यहरु एक हुँदा आर्थिक रुपमा आन्तरीक बजार, बिनियम, सूरक्षा आदि हिसाबले राम्रो हुने ठानी स्वेच्छिक रुपमा संघीय संरचना सहित एक ठांउमा आई संघीय संरचना सहितको मूलूक बन्छ । संयुक्त राज्य अमेरीका, रुस तथा  यूरोपेली देशहरुको संघ यसका नमुनाहरु हून । एउटै देश भित्र आवद्ध बिबिध जाती, जनजातीहरु बीच जातीय द्वन्द चर्केर समस्या उत्पन्न भएको छ भने यस्तो बेलामा देशलाई एकतावद्ध बनाई राख्न जातीय स्वायत्तता दिने ब्यवस्थालाई स्वयत्ततामा आधारित संघात्मक वा एकै ठांउमा राखीराख्ने संघीय संरचना भनिन्छ । क्यानडा, बेल्जियम आदि यसका नमुनाहरु हुन् । नेपालको सिद्धान्त अन्तर्गतको संघिय राज्य संरचनामा प्रवेश गर्न खोज्दैछ ।

ख) संघ राज्यमा बाँडिएका विभिन्न प्रदेशहरू र केन्द्रका बीच श्रोत साधनहरू तथा अधिकारक्षेत्र स्पष्ट रूपमा किटानी गरी अगाडी बढ्ने तथा बिविध प्रदेशहरू बीच विकासका लागि प्रतिस्पर्धा गरी अगाडी बढ्ने प्रणालीलाई द्वैध संघात्मक प्रणाली भनिन्छ । भारत यसको नमुना हो । द्वैध संघात्मक प्रणालीको विपरीत सहकारी संघात्मकतामा प्रतिस्पर्धालाई भन्दा सहकार्यमा जोड दिइन्छ । अमेरिकाको नमुना यस अन्तर्गत पर्दछ । नेपालले पनि सहकारी संघिय संरचनाका आधारमा शक्ति बाँडफाँड गर्नु आवश्यक देखिन्छ ।

ग) जून देशमा जातीय, भाषिक, धार्मिक वा सांस्कृतिक समूहहरूलाई उनीहरू सघनरुपले  बसोबास गरिरहेका ठाउँ वा उनीहरूको ऐतिहासिक थलोहरूमा स्वायत्तता दिन सकिन्छ यस्तो देशमा भु खण्डीय संघिय संरचना अपनाउन सकिन्छ । स्विट्जरल्याण्ड, क्यानेडा, रूस आदि देशहरूमा यस्तो संघिय संरचना रहेको छ । त्यसको बिपरहित जून देशमा बहू जातीय तथा बहू सांस्कृतिक समूहहरू छन् तर तिनिहरूको ऐतिहासिक भु खण्डहरू छुट्टिएका छैनन् वा जातिहरू रहेका छन् त्यस्तो देशमा संघीय प्रणाली को व्यवस्था गर्नुपर्ने हुन्छ ।

घ) जून देशमा संघात्मक राज्यहरूको एकाईहरुलाई बिना भेदभाव समान सम्बन्धन प्रदान गरिएको हुन्छ र अधिकार तथा कर्तव्यहरू पनि सबै प्रान्तहरूलाई बराबर हुन्छ त्यसलाई समान संघिय प्रणाली भनिन्छ । त्यस्तै संघिय सरकारका सबै प्रान्तहरूको सम्बन्ध असमान छ र विभिन्न प्रान्तहरू फरक किसिमका अधिकारहरू उपभोग गर्दछन भने त्यसलाई असमान संघिय प्रणाली भनिन्छ । क्यानेडामा क्युबेकीहरुले भारतमा जम्भूकस्मिर तथा सिक्किमले अरू प्रान्तले भन्दा बढी अधिकार प्रयोग गर्ने हुँदा यो असमान संघिय प्रणाली हो । नेपालमा समान संघिय प्रणाली अनुसार शक्तिको बाँडफाँट हुनुपर्ने देखिन्छ । तर अपवादको रूपमा कर्णाली तथा सुदूर पश्चिम क्षेत्रलाई केही बढी अधिकार प्रदान गर्नू आवश्यकता देखिन्छ ।

ड०) जून देशमा जातीय, भाषिक, धार्मिक तथा सांस्कृतिक समूहहरू एकै ठाउँमा सघन रूपले बसोबास गरिरहेका र तिनिहरूको ऐतिहासिक भू खण्डहरू छुट्टिएको हुन्छ, त्यसता देशहरूमा जातीय संघिय संरचना अपनाएको पाइन्छ । यसका विपरीत जून देशमा मूलतः एउटै मात्र जाती हुन्छ त्यस्तो देशमा क्षेत्रीय संघिय संरचनाको व्यवस्था हुन्छ । यी दुवै खाले संघिय प्रणाली मिलाएका मिश्रती घनात्मकता भारत, पाकिस्तान आदि देशहरूमा अभ्यास गरिएको छ । नेपालमा पनि मिश्रति संघिय प्रणाली उपयुक्त हुने देखिन्छ ।

(हाम्रा अवधारणा पत्र माथि आफ्नो विचार समान वा फरक राख्नु हुने महानुभावको उच्च कदरका साथ स्विकार्य हुने तथ्य समेत निबेदन गर्न चाहन्छौं-लेखक) ।

(बाँकि अर्को पटक हेर्नुहोला) ।