नेपाल सुहाउने कुन ढाँचाको संघियता ?

• जेनिस राई / गोपाल तामाङ

एउटा वाक्यमा भन्नुपर्दा, राज्यसत्ताको सम्पूर्ण शक्ति र अधिकारहरु सबै केन्द्रमा हुने शासन प्रणालीलाई एकात्मक केन्द्रिकृत राज्य प्रणाली भनिन्छ । एकात्मक राज्यमा सरकार र जनता बीच लामो दुरी हुन्छ अथवा सरकार जनताबाट टाढा हुन्छ । त्यसैले जनताले पाउने न्युनतम सुबिधाको लागी पनि केन्द्रमा धाउनु पर्ने हुन्छ । नेपालपनि आजको मितिसम्म एकात्मक केन्द्रिकृत राज्य प्रणाली रहेको मुलुक हो जुन अब संघीय राज्यमा रुपान्तरण हुदैछ । पहिले राणाहरुले केन्द्रिकृत राज्य गरे । त्यसपछी राजाले केन्द्रिकृत राज्य गरे । अहिले पछिल्लो चरणमा राजाको अर्को रुप कांग्रेस, एमाले र माओबादीले केन्द्रिकृत राज्य गरिरहेको छ । नेपालमा राज्यशक्ति र अधिकार सबै सिहदरबारमा हुन्छ ।

संघियता

एक लाइनमा भन्दा संघीयता भनेको देशका विभिन्न राज्यहरु मिलेर एउटा छाता बनाउने र त्यस अन्तर्गत रहेर आफूले आफूलाई शासन गर्ने पद्धति हो । जहाँ उनीहरु आफ्नो हकमा स्वायत्त हुन्छन् र साझा सवालमा आपसमा अनुबन्धीत पनि हुन्छन् । अर्थात् यो एक खालको महासंघीय ढाँचा हो ।

विश्वमा संघीयराज्यका विभिन्न स्वरुपहरु छन् । मुलतः संघीयराज्यको शक्ति बाँडफाँडको नियमलाई तेर्सो समानान्तर प्रणाली र एकात्मक राज्यको शक्ति बाँडफाँडको नियमलाई ठाडो प्रणाली । अर्थात् संघीय प्रणालीमा राज्यको शक्तिको बाँडफाँड समानान्तर हिसावले हुन्छ भने एकात्मक राज्यमा माथिबाट तलतिर हुन्छ । अतः संघीय राज्यको अर्थ हरेक एकाईलाई आफ्नो मामलामा आफैले निर्णय गर्न पाउने स्वतन्त्रता, आत्मनिर्णयको अधिकार र आफ्नो हकमा आफ्नो कानून आफैले बनाउन र कार्यन्वयन गर्न पाउने स्वायत्तताको अधिकारसम्म हुन्छ । तिनै राज्यहरु मिलेर एउटा संघ बन्छ । त्यो संघले केन्द्रको रुपमा काम गर्दछ, जसलाई राज्यहरुले नै केन्द्रीय संघको रुपमा निश्चित अधिकारहरु प्रदान गरेको हुन्छ ।

केन्द्रले आफ्नो तजविजले आफ्नो अधिकार तल्लो निकायलाई प्रत्यायोजन गर्ने प्रणालीलाई विकेन्द्रीकरण भनिन्छ । एकात्मक राज्य व्यवस्था त्यही प्रक्रियाबाट चल्ने हो । तर संघीय राज्यहरु आफूमा समानान्तर ढंगले चल्दछन् । यसैकारण विकेन्द्रीकरण र शक्तिको साझेदारिता फरक फरक कुरा हुन् । तर धेरैले एउटै अर्थमा बुझ्ने र बोल्ने गर्दछन् जुन एकदम गलत हो । त्यसैकारण विकेन्द्रीकरणमा माथिको अधिकार तल प्रत्यायोजित मात्र हुन्छ । तर संघीय राज्यमा भने संघराज्यहरुका वीच समानताका आधारमा अधिकारहरु बाँडफाँड हुन्छन् । ती राज्यहरुले मिलेर केन्द्रलाई केही साझा अधिकारहरु जो एउटा संयुक्त र साझा केन्द्रका हिसावले गर्नुपर्ने र गर्नसक्ने अधिकारहरु हुन्छन्, दिएको हुन्छ । अंगे्रजीको ‘फेडरल’ शव्दको अर्थ संघहरुको शक्तिशाली केन्द्रीकृत सत्ताको निर्माण हो जहाँ संघहरु स्वतन्त्र र समान् हुन्छन् । अंग्रेजीमा ‘युनियन’ र ‘कन्फेडरेशन’ शव्द पनि प्रयोग हुने गरेका छन् । सर्बोच्च सोभियत ‘युनियन’ हुन् भने अमेरिका र स्वीजरल्याण्ड भने ‘कन्फेडरेशन’ हुन् । त्यसैले संघीय राज्यको अर्थ, हरेक संघीय इकाई आफ्नो मामलामा आपसमा स्वायत्त हुने र साझा हितका मामलामा आपसमा अनुबन्धित रहने पद्धति हो । यस्ता संघीय देशहरुमा केहीमा केन्द्र (संघ) बलियो हुन्छ भने केहीमा प्रान्त (राज्य) हरु बलियो हुने प्रणाली छ । भारतमा केन्द्र बलियो छ भने स्वीजरल्याण्डमा क्यान्टनहरु बलिया छन् ।

संघियताका प्रकार 

बिश्वमा संघीय राज्यहरुको निर्माण दुई किसिमले भएको पाइन्छ । पहिलेका स्वतन्त्र राज्यहरुले आपसमा समझदारी, सम्झौता वा सन्धि गरेर संघ निर्माण गरेका थिए । यस्तो संघीय राज्याहरुमा संयुक्त राज्य अमेरिका, स्विट्जरल्यान्ड, अस्ट्रेलिया, सोभियतसंघ लगायतका पुराना संघीय राज्यहरु पर्दछन् । यसलाई राज्यहरु सँगै आउने बिधि (Coming Together) पनि भनिन्छ ।

अर्को पहिले एउटै एकाइको रुपमा शासित हुँदै आएको एकात्मक राज्यहरुलाई बिभिन्न उप एकाइहरूमा बिभाजन गरी केन्द्र र प्रदेश बीच अधिकारको बाँडफाँड सहित संरचना खडा भएका छन् । यस्तो संघीय राज्यहरुमा भारत, बेल्जियम, स्पेन, अस्ट्रेलिया आदि छन् । यसलाई जातिगत, भाषिक एबं धार्मिक, भौगोलिक बिबिधता बीच राज्यलाई खण्डित हुनबाट जोगाउन राज्यलाई संगै राख्ने बिधि (Holding Together) पनि भनिन्छ । त्यसैले संघियतालाई जाती, भाषा, संस्कृति, ईतिहास र बिबिधता सम्बन्धि समश्यालाई सम्बोधन गर्ने सबैभन्दा राम्रो राज्ययन्त्र मानिन्छ । अहिले नेपालपनि यहि बिधिबाट संघिय प्रणाली तिर जाँदैछ ।

प्रदेशले स्वतन्त्र पहिचान र सार्बभौम अधिकार राखी सम्झौता मार्फत केही अधिकार संघलाई प्रदान गर्ने व्यवस्था भए त्यसलाई महासंघ भनिन्छ । बेलायती उपनिवेशबाट स्वतन्त्र भए पछी सन् १७७६ देखि १७८७ सम्मको संयुक्त राज्य अमेरिका र सन् १२९१ देखि १८४८ सम्मको स्विट्जरल्यान्ड यस्तै महासंघ थियो । वर्तमान अवस्थामा युरोपियन युनियनलाई महासंघको नमुना मान्न सकिन्छ । महासंघीय प्रणाली अन्तर्गत केन्द्रिय सरकारको स्वतन्त्र संबैधानिक हैसियत तथा अधिकार हुँदैन । यसले आफ्नो संघीय एकाईबाट अधिकार प्राप्त गर्दछ । त्यसको बिपरित केन्द्रले प्रदेशमाथि हस्तक्षेप गर्न सक्ने व्यवस्था भए त्यस्तो मुलुकलाई अर्धसंघात्मक भनिन्छ । भारत, पाकिस्तान, मलेसिया आदि देशहरु यहि श्रेणीमा पर्दछन् ।

संघीय एकाइहरुमा आफ्नो मामिला ब्यबस्थापन गर्नमा संघीय सरकारको भूमिका न्यून वा गौण र संघीय एकाईको भूमिका बढी महत्वपूर्ण भयो भने त्यस्तो संघियतालाई प्रतिस्पर्धात्मक संघियता भनिन्छ । यदि संघीय सरकारले नै संघीय तथा प्रादेशिक नीति प्रस्तुत गर्ने वा निर्माण गर्ने गर्छ भने त्यसलाई पीडक संघियता (Coercive Federalism) भनिन्छ ।

यदि संघीय एकाईले केन्द्रको अनुमति वा केन्द्रबाट मात्र शक्ति प्राप्त गर्दछन् भने त्यसलाई अनुमतीय संघियता भनिन्छ । त्यस्तै संघ र प्रदेश मिलेर वा संयुक्त रुपमा नीति निर्माण कार्य गर्नेलाई सहकारी संघियता भनिन्छ । इथियोपिया, दक्षिण अफ्रीका, जर्मनी, भेनेजुयला, बेल्जियम यसका नमुना हुन् । यसरि संघियतामा दई किसिमले शक्ति बाँडफाँड भएको देखिन्छ ।

शास्त्रीय मोडेल – जहाँ प्रदेशले स्वतन्त्र रुपमा निश्चित अधिकार उपभोग गर्दछन जस्तै अस्ट्रेलिया, क्यानाडा, संयुक्त राज्य अमेरिका ।

अन्तर-बन्धन (Interlocking) संघीय मोडेल – जहाँ संघले मोडेल कानुन बनाउछ । प्रदेशले आफ्नो परिस्थिति अनुसार बिस्तृत कानुन बनाउछ । जर्मनी र दक्षिण अफ्रिकामा प्रदेशले संघीय कानुनी कार्यक्रमलाई कार्यान्वयन गर्दछ ।

कुनै कुनै देशले बिभाजन र बिखन्डनका मागलाई रोक्ने उपायका रुपमा असममित संघबाद (Assymetrical Federalsim) अपनाएको हुन्छ । यस्तो संघमा केही प्रदेशले अन्य प्रदेशको तुलनामा बिशेष हैसियत र अधिकार पाएका हुन्छन । क्यानाडाको फ्रेन्चभाषी क्युबेक, भारतको जम्मु कश्मिर र पपुवा न्यु गिनिमा वगेन्भेल्ला यसका उदाहरण हुन् । असममित संघियतामा आकार, जनसंख्या, भौगोलिक आयतन वा अन्य कुनै बिशेषताहरुलाई ध्यानमा नराखी सबै संघीय एकाइहरूलाई समान अधिकार र केन्द्रमा समान प्रतिनिधित्वको व्यवस्था गरिएको हुन्छ ।
संघियतालाई व्यक्तिगत वा सांस्कृतिक तथा भौगोलिक संघियतामा पनि बिभाजन गरिन्छ । भूगोलबिना समुदायलाई सम्बोधन गर्ने संघियता नै सांस्कृतिक वा व्यक्तिगत संघियता हो । भारतमा मुस्लिम समुदायले उपभोग गरिरहेको यहि हो । जाती, भाषा वा पहिचानका आधारमा देशको भूगोललाई संघीय एकाइमा बिभाजन गरिएमा त्यसलाई जातीय संघियता भनिन्छ । तर मानबिय भूगोललाई ध्यानमा नराखी भूगोल मात्र बाँडेमा त्यसलाई प्रशासनिक संघियता भनिन्छ ! बिश्वमा जातीय, भाषिक वा संस्कृति बिबिधता भएको मुलुकमा संघीय एकाइको निर्धारण गर्दा सकेसम्म त्यसलाई जातीय, भाषिक तथा सास्कृतिक रुपमा समरुपी बनाउने अभ्यास रहेको छ । यसले राष्ट्रिय रुपमा बाहुल्य जातीलाई मात्र हैन, राष्ट्रिय जनसंख्यामा अल्पसंख्या भए पनि क्षेत्रीय रुपमा बाहुल्यता भएका जातीलाई लोकतान्त्रिक प्रक्रिया मार्फत स्वशासनको अभ्यास गर्ने अवसर उपलब्ध गराउछ ।

संघीयताको बिशेषताहरु

संघियतामा दुई तहको सरकार हुन्छ । सम्पूर्ण देशका लागी राष्ट्रिय सरकार र निश्चित क्षेत्रका प्रादेशिक वा राज्य सरकार हुन्छ । संघियतामा प्रत्येक तहको सरकारको मतदाताहरुसंग स्वतन्त्र सम्बन्ध हुन्छ । क्षेत्रीय संरचनाद्वारा मात्र संघीय ब्यबस्थापिका र कार्यपालिका बन्दैन । तर संघियतामा एकात्मक ब्यबस्थाको बिपरित केन्द्रिय सरकारमा क्षेत्रीय दृष्टिकोण र प्रतिनिधित्व हुन्छ । संघीय राज्याहरुमा सामान्यतया संघ र राज्यहरुमा अलग अलग संबिधान संबिधान हुने गर्छ । संयुक्त राज्य अमेरिका, स्विट्जरल्यान्ड, क्यानाडा, अस्ट्रेलिया, अस्ट्रिया, रुस, दक्षिण अफ्रीका आदि देशहरुमा संघ र प्रदेशको अलग अलग संबिधान छन् । आ-आफ्नो झन्डा र आआफ्नै राज्य प्रतीक चिन्ह पनि हुन्छ । तर भारत, पाकिस्तान, मलेसिया, स्पेन, बेल्जियम लगायतका कतिपय देशहरुमा एउटै संबिधानमा नै संघ र प्रदेशको व्यवस्था गरिएको छ । संघीय राज्यमा संघ र प्रदेशहरु बीच राज्यशक्ति र अधिकार संबैधानिक रुपमा नै बाँडफाँड हुनुको साथै एकपक्षीय रुपमा खोस्न नसक्ने व्यवस्था हुन्छ । प्रदेशलाई प्रभाव पार्ने बिषयमा संबिधान संसोधन गर्नु परेमा संघीय ब्यबस्थापिका र प्रादेशिक ब्यबस्थापिकाको बहुमतद्वारा निर्णय गर्नु पर्दछ । संघीय राज्यमा सार्बभौमसत्ता पनि संघ र प्रदेसहरुमा बिभाजित गरिएको हुन्छ । लिखित संबिधानद्वारा दुबै तहका सरकालाई विधायिकी तथा बित्तिय अधिकार बाडफाड गरिन्छ । त्यस्ता संंघियता सम्बन्धि संबैधानिक प्रावधानहरु।लाई राज्यका साथै केन्द्रिय सरकारको सारभूत सहमतिबिना परिवर्तन गर्न सकिन्न ।

सामान्यतया संघीय राज्यमा संघिय प्रदेशहरु, जनसंख्या, भौगोलिक आकार, स्रोतहरु आदि कुराहरुमा सानाठूला जे भए पनि संघभित्र समान हैसियत राख्दछन् । साथै केन्द्रिय ब्यबस्थापिकामा समानान्तर दुई वटा सदनको व्यवस्था भएको हुन्छ जसको सिनेट वा राष्ट्रियसभा वा राज्यसभामा प्रत्येक प्रदेशबाट बराबरी संख्यामा प्रतिनिधि पठाउने र जनप्रतिनिधि सभामा जनसंख्याको अनुपात अनुसार प्रतिनिधि पठाउने व्यवस्था हुन्छ । सामान्यतया संघीय शासन प्रणाली अन्तर्गत प्रदेशमा स्वशासन, स्वायत्तता र केन्द्रमा साझा शासनको व्यवस्था गरिएको हुन्छ । केन्द्र र प्रदेशको सरकारहरुले आ-आफ्नो क्षेत्राधिकार भित्र रही सरकार सन्चालन गरेका हुन्छन् । संबिधानमा उल्लेख नभएका अधिकारहरु जसलाई अबसिष्ट अधिकार (Residual Power) भनिन्छ, सामान्यतया प्रदेशहरुसंग सुरक्षित राखिन्छ । संघ र प्रदेशबीच वा अन्तरप्रदेशबीच विवाद उत्पन्न भएमा आपसी समझदारीबाट सुल्झाउने सरकारी संयन्त्रहरुको व्यवस्था गरिएको हुन्छ । तर नटुंगिएमा ब्यबस्थापिकाको माथिल्लो सदन वा संबैधानिक अदालत वा जनमत संग्रह गरेर टुंगाउने व्यवस्था गरिन्छ । संघीय शासन प्रणालीमा विवाद वा द्वन्द समाधानको लागी बिभिन्न प्रकारका संयन्त्र निर्माण गर्न जरुरि हुन्छ ।

स्थानीय निकायको गठन प्रदेशको क्षेत्राधिकार भित्र राखिएको हुन्छ । संघीय शासनलाई केन्द्र र प्रदेशबीचको सम्झौताको उपज मानिन्छ र प्रदेशराज्यहरुको सदस्यतामा संघको निर्माण हुन्छ । सामान्य प्रचलनमा संघियतामा दुई तह संघ र प्रदेश हुन्छ । यी दुबै मुलत नीति निर्माणका अंगहरु मानिन्छ । स्थानीय तहलाई कार्यन्वयन गर्ने कायर्कारी निकायको रुपमा मानिन्छ । थोरै देशमा मात्र स्थानीय निकायको व्यवस्था केन्द्रिय संबिधानमा गरिएको हुन्छ ।

संघीय पद्दतिको द्वैध संरचनामा सहयोग भन्दा प्रतिद्वन्दिता बढ्न सक्ने भएको यस्त नहोस भन्नाखातिर संघ प्रदेशहरुको सम्बन्धलाई सहयोग, अन्तरनिर्भरता र परिपुरकताको आधारमा हेर्ने प्रयत्न थालिएको छ । अफ्रीकाको संबिधानमै यो अबधारणा अपनाएकोले त्यहाँको संघीय पद्दतीलाई सहयोगात्मक संघबाद भनिन्छ । प्राय संघीय राज्यहरुमा कमजोर प्रदेशलाई आर्थिक समानीकरणको लक्ष्य हासिल गर्न बित्तिय आयोग वा क्षेत्रीय नीति बनाएको पनि देखिन्छ ।

सामान्यतया संघियता जाती, भाषा, संस्कृति वा ऐतिहासिक भूगोलमा आधारित भौगोलिक क्षेत्रीय संघियता (Territorial Federation) हुन्छ । ज्यादै मिश्रित बोसोबास भएका मुलुकहरुमा गैरक्षेत्रीय सांसकृतिक वा व्यक्तिगत संघियता (Non-Territorial Federation) को अभ्यास पनि गरिएको छ । यस्तोमा ति समुहरुको संख्यात्मक बहुमतको आधारमा नभएर सहमतिका आधारमा सत्ता साझेदारी गर्ने शासकीय संयन्त्र निर्माण गरिन्छ । यस्ती प्रणालीलाई सत्ता साझेदारी गठबन्धन (Consociation) भनिन्छ । यदि बहुभाषिक देशमा संघीय शासन प्रणाली छन् भने त्यस्ता अधिकाशं देशमा दुई वा दुई भन्दा बढी सरकारी कामकाजको भाषा अर्थात् बहुभाषा नीति अवलम्बन गरिएका छन् । भाषाको प्रयोग त्यो भाषाको विकास र राज्यको क्षमतामा पनि भर पर्दछ ।

(नेपालमा संघीय राज्य प्रणाली किन आवस्यक ? यहाँ क्लिक गरेर पढ्नुस् )